Этические и нравственные регуляторы антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих

Прежде всего следует упомянуть Кодекс этики и служебного поведения государственного служащего. Основа принятия данного Кодекса была заложена Конвенцией ООН против коррупции, согласно ч. 1 ст. 8 которой в целях борьбы с коррупцией каждое государство-участник поощряет, помимо прочего, неподкупность, честность и ответственность своих публичных должностных лиц в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы. В частности, каждое государство-участник стремится применять в рамках своих институциональных и правовых систем кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций (ч. 2 ст. 8).

В отношении такого документа, как нравственный кодекс (кодекс этики), высказываются различные точки зрения. Согласно одной из них это документ формальный, искусственно созданный и, следовательно, никаким образом повлиять на служебное поведение работника не может. В соответствии с другой точкой зрения, которую мы поддерживаем, он может помочь служащим ориентироваться в служебной деятельности, решать сложные нравственные проблемы, так как в нем собраны этические постулаты для гражданских служащих. Этический кодекс - это система морально-нравственных стандартов поведения особой группы людей (государственных гражданских служащих), главная задача которой - обеспечить реализацию функций государства.

Вопрос о природе этического кодекса до сих пор остается открытым. Проблема соотношения правовых и моральных норм имеет глубокие корни. Существует мнение, что моральные и этические нормы не могут быть обязательными, их устанавливает само общество. Частично это действительно так. В то же время опыт зарубежных стран (США, Канады, Великобритании, Японии, Армении, Кыргызстана, Азербайджана и др.) убеждает в возможности принятия официального документа, который сочетал бы этико-правовые предписания для гражданских служащих.

Правоприменительная практика по вопросам внедрения кодексов этики показывает, что в большинстве случаев они не работают. Почему так происходит? Попытаемся разобраться.

Анализ кодексов этики федеральных органов исполнительной власти показал, что такие документы имеют различную внешнюю форму выражения (например, приказ, письмо и др.), что не может положительно влиять на повышение их роли в системе государственно-служебных отношений.

Относительно содержания кодексов необходимо отметить, что в большинстве своем они дословно воспроизводят положения Типового кодекса.

Еще одной проблемой является недостаточная конкретизация правил этического поведения гражданских служащих. Нередко такие правила имеют разные названия (требования к служебному поведению, принципы служебного поведения и т.д.). Поэтому прежде всего необходимо на законодательном уровне решить данный вопрос. В частности, требуется разъяснить, что этические принципы служебного поведения служащих, такие как открытость, честность, беспристрастность, лидерство и др., представляют собой руководящие начала, лежащие в основе их деятельности.

Согласно этому документу служащим при исполнении служебных обязанностей надлежит руководствоваться основополагающими морально-этическими ценностями, такими как честность и беспристрастность. Они не должны совершать неэтичных поступков как в служебное, так и во внеслужебное время. Неэтичный поступок может быть рассмотрен на заседании комиссии по урегулированию конфликта интересов с последующим применением мер как моральной ответственности (устное замечание; предупреждение о недопустимости совершения неэтичного поступка; требование о публичном извинении), так и дисциплинарной в случае, если совершение неэтичного поступка повлекло нарушение установленных ограничений, запретов и требований.

К сожалению, при всей важности положений рассматриваемых Рекомендаций они не имеют обязательного характера. Представляется, что соответствующие изменения необходимо внести в общие принципы служебного поведения, в Типовой кодекс и принимаемые на его основе кодексы этики и служебного поведения в государственных органах.

При этом следует отметить, что в нормах Закона о гражданской службе, устанавливающих обязанности и требования к служебному поведению государственных служащих, ничего не говорится о соблюдении этических норм, о кодексе этики (этическом кодексе). Вместе с тем закреплено требование не совершать поступки, порочащие честь и достоинство гражданского служащего (п. 8 ст. 18), в то время как в общих принципах служебного поведения (подп. "и" п. 2), Типовом кодексе (подп. "и" п. 11), а также в кодексах этики государственных органов помимо общих принципов (правил) служебного поведения предусмотрена обязанность служащих соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения. Такая формулировка более широкая и охватывает поступки, порочащие честь и достоинство.

Исходя из материалов судебной практики неэтичным поступком, в частности, признается: нарушение норм служебной этики, выразившееся в публичном агрессивном поведении и нанесении оскорбления руководству; нарушение требований к служебному поведению - некорректное обращение с гражданином, выразившееся в предложении заявителю разрешить его проблемы с помощью денег; нарушение требований к служебному поведению - некорректное обращение со старшим специалистом 1-го разряда, выразившееся в несдержанном поведении с подчиненным, в неумении владеть собой, сдерживать отрицательные эмоции, при отсутствии навыков строить конструктивные и доброжелательные отношения с подчиненным. Во всех перечисленных случаях государственные служащие были привлечены к дисциплинарной ответственности за несоблюдение этических правил, которое привело к нарушению требований, установленных Законом о гражданской службе (п. 9 и 13 ч. 1 ст. 18).

В настоящее время вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) касающиеся урегулирования конфликта интересов в отношении государственных служащих, рассматриваются комиссией по урегулированию конфликта интересов. Однако комиссия проводит заседания уже по факту поступившей информации о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований законодательства о противодействии коррупции. В связи с этим полномочия по обеспечению соблюдения этических норм необходимо возложить на подразделение государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Все вышеназванные мероприятия должны осуществляться параллельно с этическим аудитом (систематическим мониторингом) и комплексным анализом, в какой степени действия государственного органа соответствуют этическим нормам. Этический аудит способствует формированию этических приоритетов и ориентиров, совершенствованию служебной деятельности гражданских служащих. Тем самым в системе государственной службы можно будет усилить влияние этических правил и образцов поведения на профессиональную служебную деятельность служащих, с превращением этической составляющей их культуры в неотъемлемую часть их профессионального развития.

Таким образом, очевидно, что одним из условий эффективности антикоррупционной политики государства является высокий уровень правовой культуры государственных служащих.