Документ предоставлен КонсультантПлюс

К ВОПРОСУ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР

НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

В.Н. ЗАЙКОВСКИЙ, И.А. ЛЕПЕХИН

Зайковский Виктор Николаевич, доцент кафедры государственного и муниципального управления Тверского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Лепехин Илья Александрович, ведущий специалист по юридическим вопросам ООО "Консалтинговая Группа - Компьютерные Бизнес Системы", кандидат юридических наук.

Статья посвящена актуальному и сложному вопросу реализации антикоррупционных мер на муниципальном уровне. Подчеркивается важность мер, обеспечивающих активное вовлечение в антикоррупционную деятельность граждан и всевозможных структур гражданского общества, а также направленных на повышение уровня нравственности и правовой культуры населения муниципальных образований.

Ключевые слова: местное самоуправление, орган местного самоуправления, коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционная деятельность, антикоррупционные меры.

ON IMPLEMENTATION OF ANTI-CORRUPTION MEASURES ON MUNICIPAL LEVEL

V.N. Zaykovsky, I.A. Lepekhin

Zaykovsky Viktor N., Assistant Professor of the Department of State and Municipal Management of the Tver branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Lepekhin Ilya A., Leading Specialist for Legal Affairs at Consulting Group - Computer Business Systems, LLC Candidate of Legal Sciences.

The article is devoted to topical and complex issue of implementation of anti-corruption measures at the municipal level. Emphasize the importance of measures that ensure active involvement in anti-corruption activities of citizens and various civil society structures, as well as increasing the level of morality and legal culture of the population of municipalities.

Key words: local governance, local government agency, corruption, fight corruption, anti-corruption efforts, integrity measures.

Борьба с коррупцией - это одно из стратегических направлений в современной России. Коррупция приводит к разрушению государственного строя, подрыву политической, экономической, социальной системы, нарушению порядка управления в органах государственной власти и на уровне местного самоуправления. Поэтому борьба с коррупцией - одна из основных функций Российского государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бекетова С.М., Хорунжий С.Н. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 38.

Противодействие коррупции - это сложная и ответственная задача, решаемая множеством субъектов: от международных организаций до муниципальных образований, институтов гражданского общества и частных лиц <2>.

--------------------------------

<2> См.: Кабанов П.А. Основные формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 6. С. 22.

Исследование практики реализации антикоррупционных мер, проведенное специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, показало, что на муниципальном уровне к числу форм, методов и способов противодействия коррупции можно отнести:

- обеспечение нормативного правового регулирования противодействия коррупции, в том числе принятие административных регламентов;

- контроль за соблюдением муниципальными служащими порядка прохождения службы, включая соблюдение ограничений и запретов, предусмотренных законодательством;

- разрешение конфликта интересов;

- организацию приема сообщений граждан о коррупционных нарушениях;

- антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов;

- мониторинг коррупционных факторов и мер антикоррупционной политики;

- стимулирование антикоррупционной активности общественности, всевозможных институтов гражданского общества, действующих на муниципальном уровне, и др. <3>.

--------------------------------

<3> Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ООО "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013. С. 60.

При этом для всестороннего определения системы антикоррупционных мер, осуществляемых непосредственно на муниципальном уровне, необходимо учесть ряд обстоятельств.

Во-первых, из трех форм противодействия коррупции, предусмотренных ст. 1 Федерального закона N 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции" <4> (профилактика коррупции, борьба с ее проявлениями и ликвидация (минимизация) последствий коррупционных правонарушений), участие в нем органов местного самоуправления ограничено лишь рамками профилактики. Следует отметить, что некоторым исключением в этом отношении является выявление уполномоченными субъектами фактов нарушений должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими установленных законом антикоррупционных запретов и ограничений, а также неисполнение аналогичных обязанностей с последующим их привлечением к дисциплинарной ответственности. В принципе названные действия можно рассматривать в качестве элемента борьбы с коррупцией, однако в конечном счете они направлены на предотвращение наиболее тяжких форм коррупции - уголовных преступлений, т.е., по сути, тоже являются профилактическими.

--------------------------------

<4> См.: Федеральный закон N 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Оценивая в этой связи возможности муниципалитетов в борьбе с коррупцией, А.Н. Широков <5> правильно отмечает, что органы местного самоуправления не могут противодействовать коррупции в данной форме, так как не обладают соответствующими инструментами, позволяющими им проводить, например, оперативно-розыскные либо следственные действия, направленные на выявление коррупционных проявлений, осуществлять уголовное преследование лиц, виновных в совершении коррупционных деяний, и пр.

--------------------------------

<5> См.: Широков А.Н. Выступление на Круглом столе "Основы российского законодательства в сфере противодействия коррупции и его реализация в практической деятельности органов публичной власти и управления" от 18.12.2012 // Официальный сайт Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области. URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/news/248.html.

Пока сложно говорить и о возможности полноценного участия органов местного самоуправления в таком направлении (форме) антикоррупционной деятельности, как "минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений", поскольку в должной мере еще не разработаны необходимые для этого процедуры. По оценкам специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, возмещение вреда "жертвам" коррупции пока "продолжает оставаться слабым местом отечественной правоприменительной практики" <6>.

--------------------------------

<6> Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. С. 220.

Таким образом, антикоррупционные меры, реализуемые субъектами местного самоуправления в рамках вопроса местного значения, должны иметь профилактическую направленность. При этом в Федеральном законе N 273-ФЗ профилактика коррупции понимается как ее предупреждение.

В свою очередь, в криминологии предупреждение преступности (и в целом правонарушений) обычно понимается как многоуровневая система мер и реализующих их субъектов, направленная:

- на выявление и устранение (либо ослабление и нейтрализацию) причин противозаконного поведения и способствующих ему условий;

- выявление и устранение ситуаций, непосредственно мотивирующих или провоцирующих соответствующих субъектов на совершение правонарушений;

- выявление лиц, поведение которых указывает на реальную возможность совершения ими противозаконных деяний, и оказание на них сдерживающего и корректирующего воздействия <7>.

--------------------------------

<7> См.: Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. М.: Юристъ, 2007. С. 266 - 267.

В свою очередь, легальный перечень мер по профилактике коррупции содержится в ст. 6 Федерального закона N 273-ФЗ, и к их числу (с поправкой на муниципальный уровень) относятся:

- формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

- антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

- рассмотрение в органах местного самоуправления и других организациях, действующих на муниципальном уровне и наделенных публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;

- предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение муниципальных должностей и должностей муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

- установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности за непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- внедрение в практику кадровой работы органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему специального звания, классного чина или при его поощрении;

- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Однако анализ данного перечня свидетельствует о том, что включенные в него положения отнести к профилактическим мерам можно лишь с определенной натяжкой. В этой связи следует согласиться с Т.Л. Козловым, который полагает, что в названной норме речь идет не о мерах по профилактике коррупции, а скорее о некоторых ее направлениях <8>. Соответственно, реализация каждого из них предполагает осуществление более конкретных мероприятий. При этом часть из них отнесена Федеральным законом N 273-ФЗ (ст. 7) к числу "основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции".

--------------------------------

<8> См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. С. 400.

Во-вторых, в качестве одного из принципов противодействия коррупции в современной России в Федеральном законе N 273-ФЗ (ст. 3) названо "комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер". Как следствие, антикоррупционные меры органов местного самоуправления должны осуществляться на плановой (программной) основе и во всех основных сферах (отраслях) муниципального управления. Кроме того, использование при характеристике интересующих нас мер так называемого открытого перечня их видов (по формуле "...и иные меры") указывает на то, что в процессе противодействия коррупции возможно осуществление в принципе любых мер, которые необходимы в каждом конкретном случае и обеспечивают достижение целей государственной антикоррупционной политики (естественно, речь идет о мерах, соответствующих принципу законности). Иными словами, выбор этих мер является творческим делом, своеобразным искусством, а поэтому их исчерпывающее перечисление невозможно в принципе. При этом по критерию "назначение" антикоррупционные меры можно разделить на две большие группы - правовые и институциональные меры.

Если говорить более конкретно, то осуществление правовых мер по противодействию коррупции на муниципальном уровне предусматривает принятие органами и должностными лицами местного самоуправления целого ряда муниципальных правовых актов. Принципиально важным при этом является необходимость соблюдения самими правотворческими субъектами специальных антикоррупционных стандартов, установленных для правотворческой деятельности. Нормативно они закреплены в ст. 21 Основ законодательства об антикоррупционной политике, принятых Постановлением Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. N 22-15 <9>. Очевидно, что требования данной нормы должны найти отражение в регламентах представительных органов местного самоуправления и местных администраций.

--------------------------------

<9> См.: Постановление Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г. N 22-15 "О Модельном законе "Основы законодательства об антикоррупционной политике" // Информационный бюллетень Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ. 2004. N 33.

Институциональные меры по противодействию коррупции, осуществляемые на муниципальном уровне, предполагают создание различных организационных структур (институтов), непосредственно осуществляющих профилактику коррупционных проявлений, а также обеспечение их нормального функционирования необходимыми ресурсами, к их числу можно отнести: создание при главах муниципальных образований советов по противодействию коррупции; учреждение в составе кадровых органов муниципального образования специальных подразделений по профилактике коррупции; формирование комиссий по контролю за соблюдением требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов; организацию антикоррупционного мониторинга и т.д.

В-третьих, при определении круга антикоррупционных мероприятий, реализуемых на муниципальном уровне, следует исходить из того, что жители муниципальных образований одновременно выступают в системе муниципально-правовых отношений в нескольких ролях. С одной стороны, они являются основным субъектом местного самоуправления. Как следствие, граждане вправе участвовать в решении вопросов местного значения (в том числе и антикоррупционной направленности) как непосредственно (в процессе реализации форм прямой демократии), так и через сформированные ими же органы местного самоуправления. В качестве основных способов такого участия можно назвать общественный и депутатский контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления, обращение к ним граждан с запросами, предложениями и жалобами. С другой стороны, рядовые граждане, представители бизнес-структур и иные социальные субъекты в процессе получения муниципальных услуг могут становиться участниками коррупционных схем и отношений, причем в качестве и жертв, и соучастников, и даже провокаторов коррупционных правонарушений.

Учет названных обстоятельств обусловливает необходимость реализации на муниципальном уровне (кроме названных выше) еще и мер, обеспечивающих активное вовлечение в антикоррупционную деятельность граждан и всевозможных структур гражданского общества, а также направленных на повышение уровня нравственности и правовой культуры населения муниципальных образований.

В-четвертых, сама формулировка интересующего нас вопроса местного значения в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <10> ("осуществление мер по противодействию коррупции...") свидетельствует о том, что на муниципальном уровне преимущественно должны реализовываться антикоррупционные меры административного характера, перечень которых определен федеральным и региональным законодательством с разной степенью императивности (например, большинство антикоррупционных мер, предусмотренных указами Президента РФ, по отношению к органам местного самоуправления имеет характер рекомендаций).

--------------------------------

<10> См.: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Подводя итог вышесказанному, можно констатировать, что антикоррупционные меры, реализуемые субъектами местного самоуправления в рамках вопроса местного значения, должны иметь профилактическую направленность, осуществляться на плановой (программной) основе во всех основных сферах муниципального управления. Они должны обеспечивать активное вовлечение в антикоррупционную деятельность граждан и всевозможных структур гражданского общества, и их можно разделить на правовые и институциональные меры. При этом следует отметить, что проблемы, связанные с разработкой и практической реализацией на муниципальном уровне антикоррупционных мер, сложны и требуют дальнейшего теоретического осмысления и практического развития.

Литература

1. Бекетова С.М. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности / С.М. Бекетова, С.Н. Хорунжий // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 37 - 39.

2. Кабанов П.А. Основные формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции / П.А. Кабанов // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 6. С. 22 - 24.

3. Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. 688 с.

4. Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. М.: Юристъ, 2007. 734 с.

5. Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ООО "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013. 236 с.

6. Широков А.Н. Выступление на Круглом столе "Основы российского законодательства в сфере противодействия коррупции и его реализация в практической деятельности органов публичной власти и управления" от 18.12.2012 / А.Н. Широков // Официальный сайт Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области. URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/news/248.html.