Документ предоставлен КонсультантПлюс

К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ РЕАЛИЗАЦИИ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

А.В. ПОЛУКАРОВ

Полукаров А.В., кандидат юридических наук, судья Арбитражного суда г. Москвы.

Проблема коррупции в социальной сфере приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, реализации гражданами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, имущественных отношений. Кроме того, коррупция самым негативным образом сказывается на развитии экономики, а также финансовой системы и всей инфраструктуры Российского государства вообще.

Ключевые слова: наказание, практика, социальная сфера, преступление, суд, коррупция, возмещение вреда, здравоохранение, образование, имущество.

To the question of improvement of realization of administrative legal means of fighting corruption in the social sphere

A.V. Polukarov

Polukarov A.V., candidate of law, judge of the Moscow arbitration court.

The problem of corruption in the social sphere have now become global and systemic. Corruption is a direct threat to national security, an impediment to development in our country of democratic institutions and civil society, of citizens to exercise their constitutional rights in the sphere of education, health, welfare, and property relations. In addition, corruption adversely affects the development of the economy and the financial system and the infrastructure of the Russian state in General. It should be noted that corruption in the activities of public authorities and management contributes to the development of organized crime, creates a fertile environment for the development of centers of extremism and terrorism, threatens the implementation of national projects, but also undermines all of the state legal reforms that are currently underway in our country.

Key words: punishment, practice, social services, crime, court, corruption, compensation for damage, health, education, property.

Коррупция в социальной сфере представляет собой угрозу безопасности личности, обществу и государству, в этой связи очевидно, что без решения обозначенной проблемы говорить о дальнейшем социально-экономическом развитии государства практически не представляется возможным. На противодействие коррупции в социальной сфере направлены все имеющиеся правовые средства, однако центральное место среди них занимают именно административно-правовые средства. Обусловлено это тем, что значительная часть отношений в социальной сфере регламентируется нормами административного права, кроме того, социально-культурные организации имеют административно-правовой статус, тем самым они являются участниками целого ряда административных правоотношений. В социальной сфере гражданам предоставляется достаточно большое количество государственных услуг, в этой связи необходим комплекс административных регламентов, обеспечивающих режим взаимоотношений соответствующих социальных учреждений и организаций с гражданами и юридическими лицами. Все это говорит о значительной роли административно-правовых средств в деле обеспечения безопасности социальной сферы от коррупции.

Отметим, что административно-правовые средства противодействия коррупции были предметом научного исследования, тем не менее развитие законодательства о противодействии коррупции, а также самой социальной сферы требует обратиться к обозначенной проблеме с учетом имеющихся изменений. В частности, А.В. Куракин в свое время писал о том, что "изучение теории административно-правовых средств позволяет выявить наиболее эффективные административно-правовые средства противодействия коррупции, определить цели и задачи, которые перед ними стоят" <1>. Именно из обозначенного методологического посыла следует исходить при развитии административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере.

--------------------------------

<1> См.: Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Люберцы, 2008. С. 23.

Предваряя рассмотрение данной темы, отметим, что социальная сфера является очень восприимчивой к проблеме коррупции, в этой связи решение обозначенного вопроса напрямую связано с разрешением целого ряда иных социальных проблем, а также противодействием коррупции в иных сферах государственного управления. Как отмечала в свое время С. Роуз-Аккерман: "...коррупция относится к тем проблемам, которые невозможно решить в отрыве от других вопросов" <2>. Так, обращает на себя внимание очень низкий уровень жизни большинства граждан нашей страны, имеет место необоснованная бюрократизация управления социально-экономическими процессами, отсутствие полноценно работающего гражданского общества, не укоренившиеся демократические традиции. Вот некоторые из причин роста коррупции, в том числе и в социальной сфере.

--------------------------------

<2> См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. М., 2005. С. 297.

Развитие административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере представляется вполне оправданным. В настоящее время говорить о том, какой из сегментов социальной сферы в большей степени коррумпирован, в общем-то, нет особого смысла, но обратим внимание на то, что ежегодный оборот коррупционных денег в сфере образования составляет около 0,5 млрд. долларов, около 40% студентов вступают в коррупционные отношения с преподавателями, а на отдельных кафедрах в данные отношения вовлечено до 95% обучающихся, а годовые расходы на взятки на одного учащегося доходят до 50 тыс. руб. <3>. Подобное положение вещей подрывает качество образования со всеми вытекающими последствиями социально-экономического и правоохранительного порядка. Как верно отметил Д.В. Соколов: "...эффективное образование - это одно из условий безопасности существования и развития Российского государства, его культуры, экономики, состояния профессиональной подготовленности военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов" <4>.

--------------------------------

<3> См.: Савельев А.И. Проблемы противодействия коррупции в системе образования // Законодательство и практика. 2012. N 2. С. 76.

<4> См.: Соколов Д.В. Проблемы и перспективы борьбы с коррупцией в сфере образования в условиях информационного общества (на примере Липецкой области) // Взаимодействие институтов гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции. Казань, 2012. С. 77.

Коррупция в сфере здравоохранения не позволяет гражданам получить квалифицированную медицинскую помощь, восстановить здоровье, а также улучшить качество и продолжительность своей жизни. Исходя из этого коррупция в сфере здравоохранения носит самый опасный характер, она, по сути, дает "выбор" гражданам между жизнью и смертью. На данный факт обращалось внимание и в научной литературе. В частности, Ф.З. Хасанов верно писал о том, что "особенность коррупции в сфере здравоохранении состоит в том, что медицинские работники, призванные охранять здоровье и жизнь людей, используя свое служебное положение, часто совершают преступления, не оставляя пациентам возможности выбора" <5>.

--------------------------------

<5> См.: Хасанов Ф.З. Общая характеристика коррупции в сфере здравоохранения // Законодательство. 2014. N 5. С. 60.

Стоит отметить, что одна из особенностей административно-правового регулирования социальной сферы состоит в том, что вопросы здравоохранения, науки и образования находятся в совместном ведении как органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), а также органов местного самоуправления. Более того, подавляющее число коррупционных правонарушений относится именно к так называемой "бытовой коррупции" <6>, совершаемой на уровне образовательных и медицинских организаций, большая часть из которых относится именно к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Как верно отмечает П.Н. Байматов: "...разграничение полномочий в социальной сфере органов государственной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальной власти направлено прежде всего на то, чтобы как можно эффективнее решать важные социальные проблемы в условиях модернизации и реформирования российской государственности" <7>.

--------------------------------

<6> См.: Бочарников И.В. О коррупции в здравоохранении // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2009. N 14. С. 16.

<7> См.: Байматов П.Н. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения // Государство и право. 2015. N 5. С. 114.

Однако коррупция в социальной сфере не позволяет осуществлять эффективное управление, а также проводить полноценную социальную политику.

Исходя из этого административно-правовые средства противодействия коррупции должны развиваться именно на региональном и муниципальном уровне публичного управления социальной сферой. В настоящее время совершенствование административно-правовых средств противодействия коррупции происходит преимущественно на федеральном уровне, тогда как административно-правовые средства противодействия коррупции, действующие на уровне субъектов Российской Федерации или на муниципальном уровне, зачастую дублируют федеральные правовые средства. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что в некоторых случаях их развитие отстает от уровня развития административно-правовых средств, которые установлены на федеральном уровне управления социальной сферой. Более того, отдельные административно-правовые средства противодействия коррупции либо не существуют на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, либо применяются здесь далеко не в полном объеме. В этой связи в настоящее время имеется целый ряд вопросов в деле развития системы административно-правовых средств противодействия коррупции, которые в одинаковой степени действовали во всей социальной сфере различного уровня ее функционирования.

Административно-правовые средства противодействия коррупции в настоящее время образуют определенную систему, в которой каждое из средств выполняет свою функциональную роль в решении обозначенной проблемы. Рассматриваемые административно-правовые средства могут быть классифицированы в зависимости от формы предписания, метода воздействия, уровня действия, юридических последствий применения, субъектного состава, к которому они обращены, и др. Не углубляясь в дискуссию относительно различных критериев классификации обозначенных правовых средств, обратим внимание на некоторые из них с точки зрения совершенствования механизма их реализации. В частности, одним из административно-правовых средств, позволяющих достаточно эффективно осуществлять мероприятия по противодействию коррупции, является информационная открытость органов государственной власти и управления в вопросах реализации своих публичных функций, отмены необоснованно установленных административных предписаний. Как верно отметила Т.А. Голикова: "...многие факторы успешного и эффективного противодействия коррупции известны давно и апробированы. Это прежде всего открытость органов государственной власти, прозрачность и понятность процедур принятия государственных решений, деперсонализация взаимодействия граждан и чиновников, действенные механизмы общественного контроля, неотвратимость наказания за коррупционные деяния, снижение административных барьеров и др." <8>.

--------------------------------

<8> См.: Цирин А.М., Черепанова Е.В., Тулинова О.А. Современные стандарты и технологии противодействия коррупции // Журнал российского права. 2014. N 7. С. 144.

Говоря о совершенствовании административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере, следует отметить, что данная работа является достаточно объемной. В этой связи отметим, что соответствующая работа в узком смысле включает в себя: совершенствование административно-правовых институтов, а также оптимизацию административных процедур, реализуемых в деятельности органов публичного управления, функционирующих в социальной сфере. В широком смысле слова обозначенная работа представляет собой реформирование административно-правовых средств с целью совершенствования системы здравоохранения, образования и культуры в целом как на федеральном, так и на региональном и местном уровне публичного управления. В узком смысле слова соответствующая работа касается развития административно-правовых средств, которые могут быть использованы в вопросах противодействия коррупции в социальной сфере.

В условиях формирования информационного общества противодействие коррупции получает дополнительные возможности, на некоторые из которых мы обратим внимание чуть ниже. Как уже отмечалось в вопросах противодействия коррупции, важное место занимает режим информационной открытости публичного управления. Так, Указом Президента РФ от 8 июля 2013 г. "Вопросы противодействия коррупции" <9> был определен порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь, Приказом Минтруда России от 7 октября 2013 г. N 530н "О требованиях к размещению и наполнению подразделов, посвященных вопросам противодействия коррупции, официальных сайтов федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, государственных корпораций (компаний), иных организаций, созданных на основании федеральных законов, и требованиях к должностям, замещение которых влечет за собой размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" <10> был конкретизирован ряд положений вышеназванного Указа Президента. В то же время, в отличие от федеральных административно-правовых предписаний, установивших обязанность должностных лиц органов государственной власти и управления представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера как в отношении себя, так и своего супруга, на муниципальном уровне публичного управления данная обязанность применяется в отношении узкого круга руководителей. Примером в данном случае может служить постановление администрации Саткинского муниципального района Челябинской области "Об утверждении перечня лиц, обязанных предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, сведений о расходах" <11>, которое, в отличие от федеральных предписаний, распространило обозначенную обязанность лишь в отношении руководителей муниципальных организаций, в том числе работающих в социальной сфере.

--------------------------------

<9> Собрание законодательства РФ. 2013. N 28. Ст. 3813.

<10> Российская газета. 2013. 30 декабря.

<11> http://satadmin.ru/ob-utverzhdenii-perechnya-lic-obyazannyh-predostavlyat-svedeniya-o-dohodah-ob-imushchestve-i-1.

Применение информационно-коммуникационных средств в деятельности медицинских, образовательных и иных организаций, работающих в социальной сфере недавно, стало объектом административно-правового регулирования. Такое регулирование должно быть направлено на улучшение качества работы по выявлению и предупреждению различных форм проявления коррупции в социальной сфере. Именно формирование режима прозрачности (открытости) в деятельности медицинских и образовательных организаций, достигаемое посредством применения информационно-коммуникационных технологий, является одним из наиболее эффективных публично-правовых средств противодействия коррупции. Обусловлено это тем, что коррупционные правонарушения, особенно совершаемые в социальной сфере, носят латентный характер и именно развитие административно-правовых средств обеспечения прозрачности в их деятельности может стать одним из перспективных направлений противодействия коррупции в социальной сфере <12>.

--------------------------------

<12> См.: Плохов С.В. Противодействие коррупции в социальной сфере (на примере здравоохранения и образования Волгоградской и Саратовской областей): Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 200.

Совершенствование административно-правовых средств обеспечения прозрачности в деятельности организаций, работающих в социальной сфере <13>, должно быть направлено на противодействие таким распространенным сегодня практикам, как создание искусственного дефицита на квалифицированные медицинские и образовательные услуги. Практика создания искусственных очередей на оказание медицинских услуг и на прикрепление к образовательным организациям (школам, детским садам и т.п.) достаточно распространена. Создаваемый искусственный дефицит в деле оказания таких услуг является, по мнению отдельных авторов, "главной причиной, способствующей коррупционным проявлениям" <14>. С улучшением условий прозрачности в деятельности организаций социальной сферы такая практика может быть сведена к минимуму.

--------------------------------

<13> О совершенствовании административных процедур в антикоррупционных целях в сфере образования. См.: Повный Д.А. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в образовании Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 13.

<14> См.: Митюнова И.Г. Коррупция в системе российского образования // Правовед: межвузовский научный сборник. 2010. Вып. 8. С. 79.

Несмотря на создание отдельных административно-правовых средств, направленных на противодействие коррупции при обращении граждан в организации социальной сферы за теми или иными услугами, антикоррупционный потенциал принципа прозрачности на сегодняшний день полностью не реализован. Казалось бы, ряд административно-правовых средств антикоррупционной направленности с использованием информационно-коммуникационных технологий в социальной сфере уже создан <15>. Так, например, на правоприменительном уровне был разработан ряд административных регламентов, направленных, в частности, на организацию удаленной записи на прием к врачу с помощью современных телекоммуникационных средств. В то же время ни один из указанных подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровня не регулирует такие вопросы, как: порядок продвижения очередей, также не определен порядок предоставления информации о продвижении очередей на прием к врачу. В соответствующем административном регламенте отсутствуют предписания о доступности информации о загруженности социальных организаций. Кроме того, в настоящее время не регулируется деятельность самих организаций по раскрытию информации о количестве обслуженных пациентов и т.п. Таким образом, соответствующими административными регламентами определены лишь отдельные элементы прозрачности в работе организаций социальной сферы различного профиля.

--------------------------------

<15> См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 28 апреля 2011 г. N 364 "Об утверждении Концепции создания единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения" // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2011. N 7.

Как следствие, в рамках указанных административных регламентов стоит переориентировать отдельные вопросы, связанные с использованием современных телекоммуникационных технологий с целью их направленности на противодействие коррупции в социальной сфере. Стоит отметить, что данная работа должна по большей части вестись на региональном и муниципальном уровне публичного управления социальной сферой <16>. При этом совершенствование административных регламентов должно осуществляться по каждой из предоставляемых социальных услуг. Следует отметить, что такие изменения могут быть возможными только с расширением сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде, которые закреплены на федеральном уровне распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. "Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде" <17>, а также с внесением изменений в соответствующие нормативные правовые акты регионального и муниципального уровня.

--------------------------------

<16> См.: Коновалов А.А., Чиненкова Л.В. Актуальные правовые аспекты применения информационных систем в организации здравоохранения // Медицинский альманах. 2013. N 5. С. 23.

<17> Собрание законодательства РФ. 2009. N 52 (ч. 2). Ст. 6626.

Минимизация необоснованно установленных административных барьеров в социальной сфере также является одним из административно-правовых средств противодействия коррупции. Традиционно отмечается, что необоснованно установленные административные барьеры сдерживают социально-экономический рост, а также способствуют развитию тех или иных форм коррупции. Приведем ряд примеров отдельных административных барьеров, функционирующих в социальной сфере. В частности, обратим внимание на проблему поступления лекарств на фармацевтический рынок нашей страны <18> или присвоения грифа учебного пособия в сфере образования <19>, чтобы увидеть, насколько высоко коррупциогенен потенциал некоторых административных процедур. Исходя из этого, нужно задуматься о целесообразности установления таких административных предписаний, регулирующих отношения в социальной сфере. В то же время стоит отметить, что отдельные административные процедуры, действующие в социальной сфере, такие как лицензирование, аттестация, сертификация, а также контрольно-надзорные процедуры, вполне обоснованны с точки зрения обеспечения безопасности социальной сферы. Особенно важно это в медицинской сфере, поскольку от качества ее функционирования зависит жизнь и здоровье людей. Исходя из этого совершенствование административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере посредством минимизации необоснованных административных барьеров требует взвешенного подхода. К оценке административных процедур, реализуемых в социальной сфере, можно подходить с институциональной и функциональной стороны, главное, чтобы они не способствовали, а противодействовали коррупции, делали социальную сферу эффективной с точки зрения обеспечения прав и свобод граждан. Обратим внимание на то, что в научной литературе административные процедуры классифицируются по различным основаниям. Далеко не все критерии классификации административных процедур подходят под предмет настоящего исследования. В частности, выделяются разрешительные административные процедуры, контрольно-надзорные, а также оценочные административные процедуры <20>. Разрешительные, а также контрольно-надзорные административные процедуры являются наиболее коррупциогенными, а их использование в социальной сфере является нередким явлением. Именно их отмена, или оптимизация, может стать одним из перспективных направлений развития административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере. Таким образом, совершенствование административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере является важным предметом для административно-правового воздействия, где применяются как специальные средства административно-правового регулирования, так и общеправовые средства противодействия коррупции. Одним из основных направлений в деле совершенствования административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере является их предметно-функциональная переориентация. Обусловлено это особенностями функционирования социальной сферы, а также тем обстоятельством, что именно в социальной сфере в настоящее время определенная нагрузка по оказанию соответствующих услуг может быть возложена на негосударственные социальные организации, деятельность которых характеризуется определенной автономией, продиктованной особенностями их функционирования в деле предоставления соответствующих услуг социального характера.

--------------------------------

<18> Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.

<19> Положение о порядке присвоения учебным изданиям (в том числе электронным) грифа учебно-методического объединения по классическому университетскому образованию России от 2 декабря 2010 г. // http://www.umo.msu.ru.

<20> См.: Повный Д.А. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в образовании Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 7.

Список использованной литературы

1. Антонов А.Б., Балашов В.Г. Основы обеспечения безопасности личности, общества и государства. М., 1996. С. 30.

2. Карпекова А.А., Кушель А.О. Место и роль административных процедур в системе противодействия коррупции в образовании России // Проблемы и перспективы развития современного законодательства. М., 2013. С. 33.

3. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. М., 2005. С. 297.

4. Соколов Д.В. Проблемы и перспективы борьбы с коррупцией в сфере образования в условиях информационного общества (на примере Липецкой области) // Взаимодействие институтов гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции. Казань, 2012. С. 77.